By :Dradjad Wibowo

Dewasa ini utang luar negeri (LN) pemerintah (public foreign debt) sudah menjadi salah satu sumber ancaman bagi stabilitas ekonomi makro kita, baik melalui tekanan defisit fiskal, ketimpangan distribusi sosial dalam APBN maupun tekanan atas cadangan devisa. Sayangnya, manajemen utang Indonesia tetap tidak berubah. Keberhasilan meyakinkan kreditor untuk mengucurkan ataupun menjadwal-ulangkan utang seolah-olah menjadi tolok ukur “keberhasilan” tim ekonomi. Tidak ada upaya total untuk mengurangi tingkat utang (debt stock). Padahal, tingkat utang yang terlalu besar adalah pertanda negeri ini mempunyai beban yang berat di masa mendatang.

Pertanyaan mendasar yang perlu dijawab adalah, apakah upaya yang harus ditempuh agar manajemen utang luar negeri (LN) pemerintah bisa lebih optimal? Optimal di sini dilihat dari tiga tolok ukur utama. Pertama adalah dari sisi tingkat utang. Tolok ukurnya, apakah tingkat utang sudah dikurangi sedemikian rupa, sehingga utang LN Indonesia menjadi lebih terkendali (sustainable)?

Kedua, dari sisi distribusi manfaat dan biaya ekonomi APBN. Maksudnya, apakah tingkat utang dan term pembayarannya sudah diupayakan sedemikian rupa sehingga beban pembayaran utang (debt service) tidak menimbulkan ketimpangan distribusi sosial dalam APBN?

Ketiga, dari sisi efektifitas pemanfaatan utang. Artinya, apakah utang luar negeri memang benar-benar dimanfaatkan untuk pembangunan sektor-sektor yang mempunyai multiplier output, pendapatan dan kesempatan kerja yang terbesar? Dan, apakah kebocoran utang sudah ditekan semaksimal mungkin?

I BEBAN UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH

Untuk mengkaji ketiga butir di atas secara obyektif, mari kita lihat fakta-fakta berikut. Pertama, pembayaran utang luar negeri pemerintah ternyata memakan porsi yang besar dari APBN. Pada tahun 2000, sekitar 15,4% penerimaan dalam negeri pemerintah dipakai untuk membayar pokok dan bunga utang luar negeri, setelah dikurangi dengan nilai utang yang dijadwal ulang. Pada periode 2001-2003, rasio ini tidak mengalami penurunan yang signifikan, berkisar 13-15%. Sementara itu, sebagai porsi dari total penerimaan pajak penghasilan (PPh) dan pajak pertambahan nilai (PPN), foreign debt service tetap berada pada level 20-26%., atau sekitar 1/5 hingga ¼ dari PPh dan PPN.

Perlu dicatat, sejak 2003 semakin banyak utang-utang yang dijadwal ulang melalui Paris Club 1 (September 1998) dan Paris Club 2 (April 2000) yang habis masa jeda bayar utangnya (grace period). Pada tahun 2005, utang yang dijadwal ulang melalui Paris Club 3 juga mulai habis masa grace period nya. Konsekwensinya, beban pembayaran pokok utang pada tahun-tahun mendatang akan meningkat. Dengan demikian, tanpa perubahan manajemen utang LN secara radikal, sulit mengharapkan rasio di atas akan membaik secara signifikan.

TABEL 1 BEBAN PEMBAYARAN UTANG (DEBT SERVICE)
SEBAGAI RASIO TERHADAP PENERIMAAN
DALAM NEGERI, 2001-2003


2001 2002 2003

A. Bunga utang LN 28.9 29.0 25.8
B. Pembayaran Netto 10.2 16.7 16.7
C. Total A+B 39.1 45.7 42.5
D. Penerimaan DN 300.5 301.9 327.8
E. PPh + PPN 176.0 174.6 206.8

Rasio C/D 13.0% 15.1% 13.0%
Rasio C/E 22.2% 26.2% 20.5%

Catatan: pembayaran netto adalah selisih antara utang jatuh tempo
Dengan nilai yang dijadwal ulang.


Kedua, karena besarnya utang dalam negeri, di masa mendatang kemampuan pemerintah membayar utang-utangnya cenderung menurun, atau pemerintah semakin tergantung kepada penjadwalan ulang melalui Paris Club.

Tahun 2003, misalnya, pemerintah merencanakan alokasi Rp 116,3 triliun untuk membayar pokok dan bunga utang luar negeri, ditambah dengan bunga utang dalam negeri (termasuk obligasi rekap), pembayaran pokok dan pembelian kembali (buy back). Ini setara dengan 56,2% dari penerimaan PPh dan PPN. Dengan kata lain, lebih dari separuh PPh dan PPn yang susah payah dibebankan kepada masyarakat harus dihabiskan hanya untuk membayar utang pemerintah. Padahal, hasil London Club, Paris Club 1-3, dan reprofiling obligasi rekap sudah dimasukkan.

Karena pemerintah mengandalkan penjadwalan ulang terus menerus, gambaran di atas tampaknya akan terus dirasakan Indonesia hingga beberapa tahun mendatang. Bahkan dengan reprofiling, kondisi di atas akan terjadi hingga tahun 2018. Ini berarti, ketimpangan distribusi sosial dalam APBN akan terus dialami Indonesia hingga 15 tahun ke depan. Kesalahan manajemen utang pada masa sekarang membuat dua generasi bangsa Indonesia harus menanggungnya.

Mungkin kita dapat mengandalkan pertumbuhan PDB untuk mengurangi beban rasio debt service di atas. Namun, yang sering dilupakan adalah, dengan beban rasio debt service yang tinggi, APBN tidak lagi optimal sebagai pemicu pertumbuhan ekonomi. Bahkan, tingkat penyedotan dana (withdrawals) yang besar dari masyarakat, baik melalui kenaikan pajak maupun pengurangan subsidi, justru ikut menekan potensi eprtumbuhan ekonomi. Akibatnya, kuat dugaan bahwa beban debt service justru telah memperbesar kesenjangan PDB (GDP gap) antara PDB potensial dan aktual.

Ketiga, tingkat utang luar negeri jangka panjang Indonesia ternyata sudah melampaui batas aman. Angka psikologis aman adalah 30-40% PDB. Sebelum krisis, tahun 1996 kondisi kita sudah buruk (57%), lalu naik menjadi 113%, dan turun menjadi sekitar 71% pada tahun 2002.

Sebagai perbandingan, utang jangka panjang negara-negara Amerika Latin pada saat puncak krisis "hanya"lah 43% PDB (1983-85). Padahal mereka tertolong oleh FDI yang positip 5,5%- 11,3% PDB. Sementara Indonesia justru mengalami defisit FDI, yang mungkin mencapai sekitar 1.5-2% PDB.

Keempat, Indonesia perlu waktu puluhan tahun untuk melunasi utang luar negeri pemerintahnya. Saat ini tingkat utang sekitar US$­­ 67 milyar, atau kurang lebih Rp 600 trilyun. Kemampuan pemerintah membayar cicilan utang LN antara Rp 15-20 triliun per tahun. Artinya, diperlukan 30-40 tahun lagi agar seluruh utang tersebut lunas. Ini pun dengan asumsi yang "muskil", yaitu pemerintah tidak wajib membayar bunga dan tidak menambah utang baru.

Kelima, utang luar negeri pemerintah memakan porsi yang besar dari cadangan devisa. Setiap tahun, tanpa penjadwalan ulang, utang LN pemerintah yang jatuh tempo mencapai sekitar US$­­ 4-5 milyar. Ditambah dengan beban utang swasta, total kewajiban LN jangka pendek Indonesia diperkirakan US$­­ 7-9 milyar per tahun. Ini setara dengan 1/3-1/4 cadangan devisa Indonesia. Akibatnya, terdapat potensi tekanan permintaan valas yang cukup kuat. Ini membuat rentan stabilitas makro Indonesia.

Keenam, selama 1995-97 (sebelum krisis), sebenarnya utang LN sudah menjadi net capital drain out. Artinya, nilai utang yang diterima sudah di bawah pembayaran pokok dan bunganya. Ini tercermin dari negatifnya lalu lintas modal publik sebesar USD 200-800 juta/ tahun.

Jadi, tingkat utang LN pemerintah Indonesia memang sudah pada tingkat yang sulit dikelola. Lalu apakah strategi penjadwalan ulang cukup memadai untuk mengatasinya? Jelas tidak. Penjadwalan ulang hanya memindahkan persoalan ke waktu yang lebih lama. Tapi bebannya tetap saja sama. Sebagai misal, Jepang setuju menjadwal ulang utang senilai US$­­ 2.8 milyar, hingga setidaknya tahun 2016. Padahal, selama 2016-2018 terdapat beban utang dalam negeri sekitar Rp 140 triliun/tahun. Jelas ini membuat beban hutang APBN tahun tersebut akan membengkak. Oleh sebab itu, selain penjadwalan ulang, diperlukan strategi lain yang lebih radikal agar manajemen utang LN pemerintah bisa lebih optimal.

II MANAJEMEN UTANG KLASIK

Secara teoretis, ekonomi makro klasik mengenal konsep yang disebut Ricardian Equivalence (RE). Premis dasarnya, utang pemerintah bersifat netral, tidak mempunyai efek terhadap suku bunga, investasi, perdagangan, inflasi dan Produk Domestik Bruto (PDB). Konsekwensinya, tidak terdapat efek redistribusi pendapatan. Ini memunculkan pameo "there is no burden of the national debt".

Dalam konteks utang LN, teori ini berpandangan, kalau pembangunan tidak dibiayai dengan utang LN, maka sumber dana diambil dari dalam negeri. Artinya, masyarakat harus membayar pajak yang lebih tinggi, sehingga pendapatan disposabel merosot. Akibatnya, konsumsi domestik berkurang. Karena konsumsi menyumbang 50-70% pertumbuhan, maka pertumbuhan pun terhambat.

Secara teori argumen di atas dibantah oleh analisis "there is a burden of the national debt". Maksudnya, utang pemerintah mencerminkan pengeluaran yang dibiayai defisit anggaran, sehingga konsumsi domestik naik berlebihan. Ketika konsumsi domestik melebihi tingkat lestari, suku bunga dan inflasi jangka panjang naik. Selain itu, investasi lebih rendah, defisit perdagangan meningkat dan potensi PDB lebih rendah.

Karena good governance tidak berjalan, sementara para kreditor, terutama Bank Dunia, gagal menerapkan prinsip prudensial, tingkat kebocoran pun tinggi. Akibatnya, untuk negara miskin seperti Indonesia, RE cenderung tidak cocok.

Manajemen Utang LN a la IMF dan Bank Dunia. Kepercayaan terhadap RE melahirkan manajemen utang klasik a la IMF dan Bank Dunia. Secara ringkas, manajemen klasik ini mengandung beberapa butir kunci, yaitu:
a. Percepatan pertumbuhan ekonomi, baik melalui penambahan utang baru, penjagaan stabilitas makro (tanpa memperhatikan efek sosialnya), dan perbaikan iklim investasi. Dengan pertumbuhan ekonomi, debt ratio (rasio utang terhadap PDB) diharapkan turun, dan utang menjadi lebih sustainable.
b. Peningkatan surplus primer. Ini ditempuh melalui peningkatan penerimaan pajak, pengurangan subsidi besar-besaran, dan perbaikan efisiensi dalam pengeluaran pembangunan. Dengan kata lain, terdapat net withdrawal dari masyarakat.
c. Maksimisasi pembiayaan di luar utang (non-debt financing). Ini meliputi sumber pembiayaan dari privatisasi dan penjualan aset-aset lainnya, termasuk aset BPPN dalam kasus Indonesia.
d. Pengelolaan profil pembayaran utang, melalui terutama penjadawalan ulang dan reprofiling.
e. Pengelolaan resiko fiskal, terutama yang bersumber dari sisi pengeluaran seperti kewajiban non-bujeter dan Dana Alokasi Umum dan Khusus dalam rangka desentralisasi.

Dalam manajemen klasik, tolok ukur yang dipakai pun klasik, yaitu debt ratio. Intinya, jika debt ratio terlalu tinggi, maka utang lama dijadwal ulang. Tapi untuk menutup defisit fiskal, dibuat utang baru lewat forum CGI. Prakondisinya, stabilitas makro harus dijamin.

Gaya manajemen di atas diklaim Menteri Keuangan, IMF dan Bank Dunia berhasil menurunkan debt ratio menjadi 71%. Jadi, klaim mereka, utang pemerintah lebih sustainable, sehingga manajemen utang pemerintah sudah benar. Bahasa teorinya, sudah optimal dan memenuhi RE.

Klaim di atas sangat tidak sahih karena beberapa alasan. Pertama, bukan manajemen utang yang berperan besar menurunkan debt ratio, tapi apresiasi Rupiah terhadap US dolar. Ini adalah resultante dari stabilitas politik dan depresiasi US dolar terhadap mata uang lain selama 2002.

Kedua, “prestasi” di atas dicapai dengan biaya sosial yang tinggi. Ini merupakan konsekwensi intrinsik dari manajemen utang klasik. Sebagai contoh, agar peningkatan surplus primer tercapa, anggaran untuk sektor sosial (pendidikan dan kesehatan), sektor stratejik (pertahanan dan keamanan) dan sektor produksi riil (pertanian, kehutanan dan sebagainya) harus dijadikan korban. Ini terlihat dari jumlah pembayaran pokok dan bunga utang yang hampir dua kali lipat anggaran pembangunan, dan memakan lebih dari separuh penerimaan pajak.

Contoh lain, “prestasi” di atas juga dicapai dengan menjual obral saham BUMN dan aset BPPN, yang sangat merusak future earnings Indonesia dan mengganggu kepentingan stratejik. Ini cerminan dari butir “c”, yaitu memaksimumkan non-debt financing. Selain itu, pengurangan subsidi dilakukan besar-besaran, dengan resiko merusak modal utama berupa stabilitas politik.

III OPTIMALISASI MANAJEMEN UTANG

Manajemen utang klasik sebenarnya tidak sepenuhnya salah. Yang salah adalah, fokus yang berlebihan terhadap komponen-komponen manajemen utang klasik tersebut, tanpa memperhatikan efek distribusi sosialnya. Ini diperburuk oleh kecenderungan pendukungnya untuk menafikan alternatif lain, yang dianggap seolah-olah “tidak mempunyai landasan teori”.

Di sinilah letak kesalahan utamanya. Fanatisme terhadap manajemen utang klasik membutakan pundukungnya terhadap kreatifitas alternatif. Padahal, kreatifitas tersebut bukannya tanpa preseden empirik, karena bentuk dasar dari kreatifitas itu sudah pernah diterapkan di negara lain dan/atau di dalam kasus utang swasta.

Fanatisme di atas juga membuat pendukungnya memmpunyai spektrum yang sempit dalam renegosiasi utang dengan para kreditor. Ini karena mereka hanya mengandalkan argumen- argumen teknis ekonomis saja. Padahal dalam praktek, negara-negara yang memperoleh keringanan utang LN yang sangat besar justru mereka yang menggunakan argumen geopolitik dan stratejik.

Dengan argumen di atas, agar manajemen utang LN pemerintah lebih optimal, beberapa butir berikut perlu dilakukan.

1. Indikator Tambahan

Manajemen klasik biasanya menggunakan rasio dari outstanding utang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), atau debt ratio, sebagai indikator utamanya. Ini berlaku bagi utang jangka pendek, jangka panjang, domestik maupun luar negeri. Untuk peubah “kemampuan membayar utang”, dipakai debt service ratio yang membandingkan kewajiban pembayaran utang, baik pokok dan bunganya, dengan penerimaan ekspor.

Pendekatan di atas mengabaikan fakta bahwa pembayaran utang pemerintah mempunyai konsekwensi keadilan sosial, baik antar kelompok masyarakat dalam satu generasi (intra- generational equity) maupun antar generasi sekarang dengan generasi mendatang (inter- generational equity). Setiap Rupiah yang dialokasikan untuk membayar pokok dan bunga utang mempunyai biaya oportunitas sosial (social opportunity costs). Ini karena setiap Rupiah tersebut bisa direalokasikan untuk program padat karya, kesehatan, pendidikan, investasi infrastruktur, pengurangan pajak dan berbagai alternatif pos penerimaan dan pengeluaran fiskal lainnya. Trade off atau efek distribusi dari pembayaran utang ini sama sekali diabaikan.

Oleh sebab itu, sejak Desember 2001 penulis mulai menggunakan sebuah indikator tambahan, yaitu rasio antara kewajiban pembayaran pokok dan bunga utang (debt services) terhadap penerimaan pajak atau penerimaan APBN. Ini merupakan debt service ratio to fiscal revenues (DSRFR). Kalau rasio ini dibandingkan dengan proprosi pos penerimaan dan/atau pengeluaran fiskal lainnya, maka diperoleh gambaran mengenai seberapa terakomodasinya aspek keadilan sosial dalam manajemen utang. Untuk kasus Indonesia, rasio ini juga semakin menunjukkan perlunya reorientasi manajemen utang pemerintah, dengan re-fokus kepada pengurangan debt stock, bukan pengalihan utang ke generasi mendatang dan/atau penambahan utang baru.

Ini juga membawa konsekwensi tambahan, yaitu utang baru seyognyanya tidak digunakan untuk sisi konsumsi dalam APBN. Tapi justru lebih difokuskan untuk pembangunan infrastruktur seperti listrik, jalan dan komunikasi.

2 Pengurangan Pokok Utang

Beberapa langkah yang bisa dilakukan adalah:

a. Penghapusan utang melalui kombinasi rekayasa keuangan dan renegosiasi komersial dengan kreditor.

Salah satu cara yang bisa dipakai adalah melalui berbagai bentuk rekayasa keuangan seperti debt to equity swap. Sebagai contoh, sebuah perusahaan asing akan menanam modal senilai US$­­ 70 juta. Melalui renegosiasi komersial, utang pemerintah bisa diperdagangkan di pasar sekunder dengan diskon, katakanlah, 30%. Broker perusahaan tersebut akan membeli utang pemerintah senilai US$­­ 100 juta dengan harga US$­­ 70 juta (diskon 30%). Pemerintah setuju membayar Rupiah senilai, katakanlah, US$­­ 80 juta, kepada perusahaan. Bisa juga hanya senilai US$­­ 70 juta, tapi dikompensasi dengan kemudahan pajak.

Hasilnya, utang senilai US$­­ 100 juta terbayar, FDI masuk senilai US$­­ 70-80 juta, sementara utang pemerintah terhapus 20-30%. Memang ada resiko inflatoir, terutama kalau dana pemerintah diperoleh dari pencetakan uang. Makanya, kita perlu BI yang independen sehingga hal ini tidak terjadi.

Solusi di atas memang perlu renegosiasi yang ruwet. Tapi, ada baiknya kita belajar dari kriris utang Meksiko Agustus 1982. Solusi awal yang diusulkan mirip dengan strategi IMF di Indonesia. Yaitu, percepatan pertumbuhan ekonomi melalui penyesuaian struktural dan reformasi ekonomi. Kue PDB yang membesar diharapkan menurunkan rasio utang/PDB, sehingga debitor lebih layak kredit dan bisa memperoleh kucuran utang lagi. Konsep yang dikenal dengan “Rencana Baker 1985" ini gagal total karena gagalnya reformasi ekonomi, serta adanya time lag antara reformasi dengan pertumbuhan PDB.

Rencana Baker diganti dengan “Rencana Brady”, di mana kreditor AS dapat menghapus utang, ditukar obligasi Brady. Teknik swap ini membuat Meksiko bisa menghapus utang US$­­ 29,4 milyar, dan menghemat pembayaran utang US$­­ 3,8 milyar per tahun. Tentunya, selain dengan obligasi, utang bisa ditukar dengan ekuitas, likuiditas mata uang domestik, atau konservasi sumber daya alam (debt-for-nature swap). Konversi utang menjadi ekuitas bisa dilakukan dalam kerangka privatisasi, sehingga diperoleh sinergi yang mampu mendongkrak harga pasar.

Salah satu usulan Tim Independen tentang Obligasi Rekap adalah tukar guling antara utang luar negeri dengan obligasi rekap. Dalam kasus ini, utang luar negeri tetap tidak berkurang, hanya difokuskan pada pembangunan infrastruktur. Namun, pemerintah memperoleh keuntungan berupa berkurangnya public domestic debt stocks.

b. Pengurangan debt stock melalui arbitrase internasional

Solusi ini memerlukan sinerji dan pembangunan jaringan yang kuat dengan NGOs di negara- negara maju. Ide dasarnya, pihak kreditor multilateral (Bank Dunia dll) dan bilateral ikut bertanggungjawab atas kegagalan mereka menjamin tercapainya good governance dalam manajemen utang para debitor. Sehingga, muncullah wacana mengenai odious debt, atau utang najis, di mana kreditor memberikan kemudahan dan hair cut untuk mengkompensasi utang najis tersebut.

Kalangan NGOs dalam dan luar negeri sangat antusias dengan alternatif ini. Walaupun belum ada preseden yang signifikan, tidak ada salahnya negara-nagara debitor seperti Indonesia mencoba alternatif ini.

c. Negosiasi utang LN pemerintah pada level geopolitik dan stratejik

Ide dasar alternatif ini sudah disampaikan dalam Laporan Tim Indonesia Bangkit, di mana saya adalah salah satu penulisnya. Untuk lebih jelasnya, mari kita lihat hasil Paris Club.

Pemerintah dan Bank Dunia mengklaim, Indonesia memperoleh terms yang semakin baik dalam Paris Club (PC) 3, dibandingkan PC1. Masa jatuh tempo misalnya, naik dari 11 tahun ke 18 tahun untuk utang non-ODA. Masa tenggang (grace period) naik dari 5 tahun ke 10 tahun untuk ODA, dan ada penjadwalan ulang terhadap bunga.

Namun, berdasarkan laporan European Network on Debt and Development (EURODAD), terms yang diperoleh Indonesia lebih jelek dari negara lain. Indonesia hanya diberikan Houston Term. Padahal kalau memperoleh Naples Term, Indonesia bisa meminta pengampunan hingga 67% dari total utang non-ODA. Untuk utang ODA, bahkan bisa memperoleh masa tenggang 16 tahun, dengan tingkat bunga yang didiskon selama 40 tahun.

Sebagai bandingan, Pakistan memperoleh pemotongan 30% dari net present value (NPV) utang ODA dan non-ODA. Sisa utang ODA dijadwal ulang 38 tahun, dengan masa tenggang 15 tahun. Yugoslavia memperoleh potongan 66,7% dari NPV utangnya, sementara Polandia dikurangi 50% dari total utang.

Kenapa demikian? Alasan utamanya, Indonesia terjebak dalam argumen teknis ekonomis, sementara negara-negara di atas menggunakan argumen geopolitik dan stratejik. Jadi, kita harus mengubah strategi negosiasi utang, dengan memanfaatkan berbagai faktor non-teknis ekonomis.

d. Renegosiasi bilateral, terutama dengan Jepang

Sekitar 1/3 dari debt outstanding Indonesia adalah dengan Jepang. Kepentingan stratejik Jepang, baik dalam membendung ambisi geopolitik China, dalam restrukturisasi multinasionalnya hingga keinginan menahan serbuan produk China ke pasar domestik Indonesia, merupakan potensi negosiasi. Jepang bahkan berpotensi untuk berperan seperti AS terhadap Meksiko kalau skema serupa Brady Bonds diterapkan bagi Indonesia.

Kesalahan Indonesia adalah belum apa-apa sudah meminta hair cut. Ini dilakukan tanpa terlebih dulu mengembangkan skema-skema rekayasa keuangan yang mengkombinasikan berbagai bentuk swap dengan kepentingan geopolitik, stratejik, dan ekonomi Jepang di kawasan Asia Tenggara. Padahal, kita semestinya bisa mendesain skema penyelesaian utang bilateral yang dikaitkan dengan, katakanlah, insentif investasi dan pasar bagi multinasional Jepang relatif terhadap China.

3. Pengendalian debt service sebagai rasio penerimaan negara

(Ini merupakan bagian dari tulisan saya bulan Desember 2001). Dalam era globalisasi saat ini, tidak sedikit negara yang berlindung di balik Undang-Undang dalam negeri untuk melindungi kepentingannya. Sebagai misal, AS tidak jarang mengancam penggunaan Undang-Undang yang dikenal sebagai Super 301 untuk membatasi impor dari negara-negara yang dianggap merugikan kepentingan AS. UU Bioterorisme adalah contoh yang lain.

Negara-negara Eropa juga sering berlindung di balik Undang-Undang tentang lingkungan, misalnya tentang produk transgenetik, untuk memproteksi produk-produk pertaniannya.

Dengan tingkat utang yang sangat tinggi, sementara di lain pihak terdapat pasar domestik yang sangat besar, tingkat upah yang kompetitif dan sumber daya alam yang besar, Indonesia sebenarnya memiliki potensi posisi tawar yang tinggi. Tingkat utang yang terlalu besar membuat credit exposure dan default risks kreditor utama Indonesia sangat tinggi. Ini sangat relevan bagi Jepang, yang merupakan kreditor terbesar Indonesia dengan tingkat piutang USD 45 milyar, dan kepentingan ekonomi regional yang besar.

Pemberlakuan batas maksimum bagi pembayaran utang pemerintah, terutama hutang luar negeri, jelas akan membuat sumber daya dan dana yang tersedia bagi perekonomian domestik makin besar. Seandainya pembayaran utang luar negeri pemerintah dipatok maksimum 10% dari total penerimaan negara, maka pada tahun 2002 setidaknya terdapat Rp 42,94 triliun dana RAPBN 2002 yang belum dipakai.

Pengelolaan dana tersebut harus dilakukan dengan transparansi maksimum, dan diawasi oleh sebuah Forum Multi-Stakeholder yang melibatkan publik secara luas. Dana tersebut bisa tetap menjadi bagian dari APBN, atau dimasukkan ke dalam sebuah Trust Fund, yang tidak boleh digunakan untuk berinvestasi di pasar modal dan pasar uang.

Dana tersebut seyogyanya diprioritaskan untuk (antara lain):
1. program padat karya di pedesaan,
2. subsidi kredit program bagi pemulihan sektor riil yang berbasis pada UKM dan sektor- sektor prioritas, terutama infrastruktur, pertanian dan industri dengan multiplier tinggi dan/ atau yang meningkatkan kapasitas teknologi bangsa.
3. Pembiayaan sektor sosial, terutama pendidikan dan kesehatan.

Penetapan batas maksimum di atas perlu didasarkan pada sebuah Undang-Undang, sehingga pemerintah bisa menggunakannya sebagai dasar hukum dan sekaligus alat negosiasi dengan para kreditor. Butir-butir utamanya antara lain:
1. Pembatasan jumlah maksimum pembayaran utang LN pemerintah dalam setiap tahun anggaran, misalnya 10% dari total penerimaan negara yang berasal dari pajak dan non-pajak. Hal yang sama bisa diberlakukan bagi utang domestik.
2. Pengaturan terms yang harus digunakan pemerintah dalam negosiasi dengan para kreditor.
3. Pengaturan mengenai pengelolaan dana yang semestinya dipakai untuk membayar hutang luar negeri, baik dalam APBN maupun trust fund. Transparansi maksimum dan Forum Multi- Stakeholder menjadi bagian tak terpisahkan dari pengelolaan dana ini.
4. Pengaturan mengenai prioritas penggunaan dana tersebut
5. Pengaturan mengenai pembatasan jumlah utang baru yang boleh diambil pemerintah, dikaitkan dengan cash flow pemerintah pada saat utang jatuh tempo.
6. Pengaturan mengenai tingkat maksimum kenaikan pajak dan penurunan subsidi, sehingga total penerimaan negara benar-benar dihitung secara reasonable. Ini memperkecil peluang bagi IMF dan Bank Dunia untuk menekan pemerintah agar memperbesar jumlah pembayaran utang dengan jalan memperbesar target penerimaan negara.

Ide alternatif di atas bukannya tanpa resiko dan potensi dampak negatif. Komunikasi dan negosiasi intensif dengan kreditor utama, khususnya Jepang, diharapkan dapat memperkecil resiko dan dampak negatif tersebut. Karena itu, pemerintah perlu lebih pro-aktif dalam melakukan negosiasi ekonomi, tapi dengan tujuan yang berbeda dengan pada masa lalu. Di masa lalu, tujuannya adalah memperoleh utang baru. Dengan UU ini, tujuannya adalah membatasi pembayaran utang, sehingga utang baru dari CGI mungkin tidak dibutuhkan lagi.

Penutup

Alternatif di atas sebenarnya masih bisa dikembangkan dengan berbagai variasi. Sayangnya, UU Keuangan Negara yang baru disetujui DPR kembali menggunakan paradigma klasik dalam manajemen utang. Di sini, indikator yang digunakan hanya debt ratio yang dibatasi 60% PDB. Padahal, UU ini semestinya bisa memasukkan pembatasan debt service sebesar masing-masing 10% penerimaan negara untuk utang luar dan dalam negeri, dengan konsep yang diuraikan di atas